REFORME TERRITORIALE: LA REDUCTION DE LA DUREE DES MANDATS OUVRE LA VOIE AU CONSEILLER TERRITORIAL

 

Monsieur le Président, Monsieur le Ministre, chers collègues, Depuis cet après-midi, nous nous livrons à une interprétation de texte. Un côté de l’hémicycle en reste à la lettre, et prétend que nous sommes saisis de deux petits articles qui ne méritent pas de parler du reste. L’autre côté se réfère à l’esprit des lois et prétend que cette douzaine de lignes organise le grand chambardement territorial de 2011.

 

Vous imaginez de quel côté, je me situe. Girondin, je m’en remets à l’inspiration de Montesquieu selon lequel une loi reflète toujours un projet, une volonté, une vision. Quelle est donc la vision dont témoigne cette loi sur la concomitance ?

 

Ce sera le premier des cinq motifs qui justifient le renvoi de ce texte en commission.

 

· premier motif de renvoi : le conseiller territorial n’est pas créé.

 

Ce premier motif est limpide : il nous manque l’acteur principal du scénario, celui qui sera le héros mi-tragique, mi-comique de mars 2014 : le conseiller territorial .

 

Vous n’abuserez personne en soutenant, comme cela a été fait en commission, que cette réduction des mandats n’a pas pour but de faire place nette au conseiller territorial.

 

Le Parlement mérite plus de considération que ces arguties. Soyons clairs : la concomitance n’existerait pas si les plus hauts responsables de notre pays ne voulaient pas nous faire entrer dans un vaste jeu de domino territorial.

 

Dans la douzaine de lignes du projet de loi, le conseiller territorial a beau être incognito, il est partout présent. Présent, il l’est dès le premier paragraphe de l’exposé des motifs « les conseillers généraux et les conseillers régionaux formeront un ensemble unique d’élus, les conseillers territoriaux ». Présent, il l’est tout au long de l’étude d’impact. Présent, il l’est enfin dans votre volonté d’une procédure accélérée.

 

J’ouvrirai, à ce sujet, une parenthèse. Le gouvernement s’était engagé à ne pas recourir à la procédure accélérée à propos de la réforme des collectivités. Vous avez changé d’avis. Nous pouvons le comprendre. La jurisprudence du Conseil constitutionnel exige en effet que l’électeur soit informé de la durée des mandats qu’il confie sous peine de porter atteinte à la sincérité de l’élection.

 

Nous ne reprochons donc pas au texte de réduire temporairement la durée d’un mandat. Sous la Vème république, le législateur y a procédé à neuf reprises. Mais dans le cas d’une loi de concomitance, le Conseil constitutionnel a posé une condition particulière. Dans une décision de 1990, le Conseil a estimé que le principe constitutionnel de sincérité du scrutin impose – je cite – que « le choix opéré par le législateur en faveur d'un regroupement dans le temps de ces consultations s'accompagne de modalités matérielles d'organisation destinées à éviter toute confusion dans l'esprit des électeurs ». Si votre projet ne présente pas de dispositions de ce type, la raison sonne comme un aveu. Le gouvernement n’envisage évidemment pas que les élections cantonales et régionales soient maintenues. Sous couvert de concomitance, nous sommes donc invités à un bouleversement institutionnel dont personne ne perçoit clairement les conséquences.

 

· second motif de renvoi : l’absence de fondement de la réforme territoriale. 

 

Il y a un second motif de renvoyer le texte en commission. On ne présente pas au Parlement un texte sans raison. Il est même désormais obligatoire de l’accompagner d’une étude d’impact. Mais alors quel est le motif de cette réforme territoriale et notamment du conseiller territorial ?

 

La commission BALLADUR avançait deux objectifs : clarifier nos institutions aux yeux de nos concitoyens et les rendre moins coûteuses pour nos finances publiques.

 

Sur le premier point, baptisé « théorie du millefeuille », la commission présidée par notre collègue BELLOT a répondu avec netteté. Tous les États européens de taille comparable à la France disposent de trois niveaux d’administration locale. Vous devez donc renoncer à cet argument.

 

Le second objectif n’est qu’un mauvais procès fait aux collectivités locales. Comment affirmer que l’action des élus locaux coûte cher et est peu efficace ? Vous avez d’ailleurs quelque peu atténué vos critiques ces derniers temps. Vous avez bien fait. Elles respiraient le mépris envers un travail souvent bénévole et généralement apprécié de la population. Je rappellerai que le coût engendré par les indemnités des élus représente 1/1000 du budget de fonctionnement des collectivités. Quant à la prétendue folie fiscale de nos collectivités, un seul chiffre permet de dissiper les doutes : sur 100 euros d’impôts, 78 vont à un État qui croule sous la dette et seulement 22 aux collectivités qui représentent l’essentiel de l’investissement public. Ici encore, le rapport BELLOT a démenti vos propos.

 

Alors, Monsieur le Ministre, soit vous considérez que les travaux du Sénat ne vous ont pas convaincu. Et il faut aujourd’hui nous expliquer pourquoi ! Soit, comme le fait si souvent Monsieur HORTEFEUX ou encore tout à l’heure Monsieur MARLEIX, vous rendez hommage à notre assemblée, mais alors quel est le vrai motif de la création du conseiller territorial ? J’ai déjà posé cette question lors de la table ronde du 24 novembre. J’attends toujours la réponse.

 

En fin de compte, que voit-on se profiler ? Non pas un nouvel acte de la décentralisation que nous appelons de nos vœux, avec plus de pouvoir et de moyens donnés à nos collectivités. Non pas une clarification des missions de l’État qui passe son temps à en appeler au soutien financier de nos régions, de nos départements, et de nos intercommunalités. Non pas à une meilleure lisibilité qui permettrait à l’électeur de savoir qui fait quoi. Vous nous proposez au contraire la confusion institutionnelle. Le conseiller territorial est un élu bicéphale qui cumulera deux mandats, mais deux mandats qui ne compteront que pour un. Quelle étrange arithmétique politique ! Cet être hybride représentera deux collectivités distinctes dont les missions diffèrent pour 90%. Son champ d’intervention sera si large que la loi le flanquera d’un remplaçant dont nous ne connaissons pas le statut.

 

Le renvoi en commission vous permettra de préciser votre vision de la décentralisation.

 

· troisième motif : un mode de scrutin qui porte atteinte à la sincérité du scrutin.

 

Mais est-ce bien de vision de la décentralisation, dont il s’agit ?

 

En examinant le mode de scrutin qui se substituera aux scrutins des conseillers régionaux et généraux, j’en doute. Ce sera mon troisième motif de renvoi en commission.

 

Vous contestez que le Conseil d’État dans son avis du 15 octobre dernier ait disjoint la partie du texte portant sur ce mode d’élection uninominale à un tour avec compensation proportionnelle. Le Conseil a pourtant considéré ces dispositions comme ne présentant pas "l’intelligibilité nécessaire" et même comme portant atteintes au principe d’égalité des candidats et des électeurs.

 

Vous démentirez une nouvelle fois, je n’en doute pas. Pourtant, il serait plus convaincant de publier l’avis du Conseil d’État pour permettre au Parlement de débattre de façon éclairée. Vous en avez le pouvoir, le gouvernement peut autoriser la publication des avis du Conseil d’État. Pourquoi ne le fait-il pas s’il est certain d’avoir été satisfait par cet avis ?

 

Dans cette attente, constatons que ce mode de scrutin est en rupture totale avec la tradition électorale de la France. Pour les scrutins uninominaux, jamais l’existence d’un second tour n’a connu d’exception dans l’histoire de la République. Votre mode de scrutin permettra à un candidat d’être élu avec moins d’un tiers des voix, peut-être même avec 22 ou 23%. Guy Carcassonne fait planer sur cette innovation l’ombre de l’inconstitutionnalité. Je ne sais pas si nous sommes en présence d’une atteinte à un principe fondamental de la République, mais il me paraît évident que votre système n’améliorera pas la démocratie.

 

J’ai dit que vous voulez rendre possible l’élection d’un candidat avec moins d’un tiers des suffrages. Il y a pire. Vous inventez l’élu… sans électeur. Personne ne votera en effet nominativement pour les 20% de conseillers territoriaux figurant sur la liste départementale. Ils devront leur succès aux voix des perdants dans les cantons. Drôle d’élection que celle-ci où l’élu devra adresser ses remerciements, non pas à ses électeurs, mais au candidat battu.

 

Ce mode de scrutin porte également atteinte au principe de pluralisme politique reconnu par l’Article 4 de la constitution. Dans un tel système, les petits partis seront laminés. Le plus souvent, ils ne pourront pas même être représentés à la proportionnelle où seuls les perdants des grands partis pourront être élus. Avec un tel mode de scrutin, vous engagez une marche forcée vers le bipartisme. Y sommes-nous favorables sur les bancs de notre Assemblée ?

 

. Quatrième motif : un mode de scrutin qui porte atteinte à la parité

 

La parité constitue un quatrième motif de renvoi. Sur ce point, l’inconstitutionnalité de ce mode de scrutin est presque évidente. Depuis la révision de 1999, l’article 1er de la constitution dispose que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Vous n’ignorez pas que ce présent de l’indicatif vaut impératif.

 

Or, vous nous proposez un mode de scrutin qui diminuera mécaniquement la représentation des femmes au niveau régional. Aujourd’hui, les femmes représentent 47,6% des élus régionaux et 12,3% des élus départementaux.

 

Selon les projections établies en fonction des dernières élections, les femmes seront réduites à 19% des futurs conseillers territoriaux. Voilà une étrange façon de favoriser l’égalité d’accès aux mandats !

 

Cela ne semble pas être votre souci. Deux mots sont consacrés à ce sujet dans l’étude d’impact. Le gouvernement a contourné la question en arguant que les femmes seront plus présentes que dans les conseils généraux et qu’elles peupleraient davantage les conseils municipaux, le seuil du scrutin de liste étant abaissé à 500 habitants.

 

Permettez moi de vous dire, Monsieur le Ministre : quelle drôle de cuisine ? Vous confondez le sel et le poivre. Si nous voulons favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux, la loi ne doit pas nous dire, dans telle assemblée, il y en aura moins, c’est vrai, mais ce n’est pas grave, dans telle autre, de nature différente, il y en aura plus. Nous voulons que la parité soit une obligation, pas un marchandage.

 

. Cinquième motif : un projet dont on ignore les conséquences

 

Il existe un cinquième motif de renvoi : l’absence d’une étude d’impact suffisamment précise.

 

Vous nous annoncez une révolution électorale, mais vous vous gardez bien de nous en préciser les modalités. Le nouvel article L.190-2 mentionne « les effectifs de chaque conseil régional et de chaque conseil général sont fixés conformément au tableau n°7 annexé au présent code ». Mais où se trouve ce tableau n°7, Monsieur le Ministre ? Apparemment, il est conservé comme un secret d’Etat dans les tiroirs du ministère de l’Intérieur.

 

Nous, parlementaires, nous n’avons qu’à nous consoler avec l'article 14 du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux. Nous y apprenons que le fameux tableau fera l’objet d’une Ordonnance intervenant un an après la promulgation de la loi. Cette ordonnance devra respecter l’égalité du suffrage, donc des bases essentiellement démographiques, tout en tenant compte de l’impératif de bonne administration du département et de la région. Pour nous informer, nous pouvons aussi quêter les commentaires des ministres qui nous disent: deux fois moins d’élus, au moins 15 000 habitants par canton, au moins trois cantons par circonscription législative, au minimum 15 élus par département… Enfin, nous savons que vous devrez tenir compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui admet des différences de 20% entre circonscriptions ou celles du Conseil d’État qui accepte des écarts de 50% entre cantons.

 

Il résulte de ces critères, parfois mentionnés dans un texte, quelquefois énoncés oralement au détour d’une phrase, d’autres fois rappelés par nos juridictions une grande obscurité sur l’impact de la réforme.

 

Mais, si nous nous lançons dans de grands calculs, on arrive toujours à la même conclusion. Pour tenir compte des départements faiblement peuplés tout en conservant les autres critères, et un minimum d’équité territorial, vous allez rendre pléthoriques les conseils régionaux… Là où votre ambition était de réduire le nombre d’élus ! 

 

En fait, cette réforme répond à double exigence, très éloignée de l’intérêt général : affaiblir les collectivités territoriales et renforcer le pouvoir gouvernemental.

 

Il y a en effet une étude d’impact que nous ne brandissez pas. Celle qui prend les résultats des cantonales de 2008 et lui applique le nouveau mode de scrutin. Faites l’exercice – vous l’avez fait, j’en suis certain – et vous noterez que cette réforme a pour certains une grande vertu cachée : inverser 10% des résultats en faveur de ceux qui la défendent aujourd’hui.

 

· Conclusion

 

Mes chers collègues, l’article 24 de la Constitution dispose que le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales. Toutes sensibilités confondues, nous devons être fidèles à notre mission constitutionnelle. Et non au détour de deux articles, accepter de nous engager dans un bouleversement des territoires et de la démocratie locale. 

 

Je vous ai exposé cinq motifs de renvoi en commission. 

 

Un seul suffit pour que la Haute assemblée adopte cette motion.