REFORME TERRITORIALE, DERNIER ETAT DU PROJET AVANT LA DISCUSSION PARLEMENTAIRE.

LA REFORME TERRITORIALE 

OU EN EST-ON ?

A partir du 19 janvier,  le Sénat commence l’examen du projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales (cf infra). Il est prévu pour durer trois semaines.

Un premier projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux (réduction des mandats des conseillers régionaux et des conseillers généraux à quatre et trois ans) a été adopté sans modification par le Sénat le 16 décembre dernier. Il sera examiné par l’Assemblée Nationale à la mi-janvier. Ce texte qui ouvre la voie à l’élection du Conseiller territorial.

Le projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale devrait être examiné après les élections régionales.

Le projet de loi organique relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale sera lui également examiné dans la même période.

Enfin, le projet de loi sur la répartition des compétences, non encore publié, est prévu courant 2011

MODIFICATIONS APPORTEES

AU PROJET DE LOI  « REFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

Texte-cadre de la réforme, ce projet traite des conseillers territoriaux, de l’élection des conseils communautaires, des métropoles, des pôles métropolitains, des communes nouvelles, de l’intercommunalité…

Le projet de loi du gouvernement a fait l’objet de 151 amendements de la commission des lois. La majorité des amendements provient du rapporteur UMP du projet et a donc vraisemblablement reçu l’accord du gouvernement.

Depuis la réforme constitutionnelle, le parlement débat sur le texte adopté par la commission et non sur le texte déposé par le Gouvernement.

CONSEILLER TERRITORIAL

Le projet « Réforme des collectivités territoriales » ne fait que mentionner le Conseiller territorial.

Les dispositions électorales (nombre de conseiller, mode de scrutin, délimitation des cantons…) font l’objet du troisième projet de loi dont l’examen n’interviendra qu’après les élections régionales.

Toutefois, ce projet de loi renvoie le nombre de conseillers territoriaux et la délimitation des cantons à un décret et à une Ordonnance.

• Le mode de scrutin uninominal à un tour fait actuellement l’objet de fortes discussions au sein de la majorité qui a mis en place un groupe de travail interparlementaire.

ÉLECTION DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES

Composition des conseils communautaires

Actuellement, la composition des conseils communautaires donne lieu à négociation entre communes.

Le projet du gouvernement fixe la composition des conseils en fonction d’un tableau tenant compte de l’importance démographique de chaque commune.

• La commission a rétablit la possibilité d’un accord.  Les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre pourront, par accord des deux tiers des conseils municipaux, représentant au moins les deux tiers de la population, fixer librement le nombre et la répartition des sièges au sein du conseil communautaire. Toutefois, cette répartition devra être tenir compte de la population, attribuer au moins un siège à chaque commune et ne pas attribuer à une commune plus de 50 % des sièges.

L’exécutif des intercommunalités

Actuellement, le nombre de vice-présidents ne peut être supérieur à 30% de l’effectif du conseil

Le projet de loi  substitue à cette disposition un double plafond : le nombre de vice-présidents ne pourra être supérieur à 15 ni à 20 % de l’effectif total du conseil. Toutefois, si la collectivité le souhaite, il ne pourra pas être inférieur à quatre.

Les amendements tendant à modifier ces plafonds ont été rejetés par la Commission.

Les organes délibérants des syndicats de communes

Le projet de loi n’avait pas prévu de disposition relatives aux organes délibérants des syndicats de communes.

• La commission a prévu la représentation obligatoire des communes déléguées, avec voix consultative, au sein des organes délibérants dessyndicats de communes.

LA MÉTROPOLE

Selon le projet de loi, la métropole constitue un nouvel établissement public de coopération intercommunale, se substituant aux communautés urbaines. Elle regroupe plusieurs communes qui forment un ensemble de plus de 450 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave[1].

Le texte prévoit que sa création nécessite un accord des conseils municipaux des communes concernées à la majorité qualifiée (deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou l’inverse).

Le projet de loi avait déjà renoncé au transfert des compétences du Département à la Métropole, mentionné dans l’avant projet du mois de juillet 2009.

Mais le projet de loi posait fortement la question des identités communales qui acceptaient de créer une métropole. De plein droit, la totalité des équipements communaux, la délivrance de permis de construire ou la fiscalité directe étaient transférées à la métropole.

• La commission a rétabli l'autonomie fiscale des communes au sein de la métropole et rendu facultatif le transfert de la dotation globale de fonctionnement (DGF) communale,
• Elle a maintenu aux communes membres la prise en charge des équipements de proximité (culturels, socioculturels, socioéducatifs et sportifs) par l’introduction de la notion d’intérêt communautaire (c’est-à-dire en reprenant les modalités applicables aux actuelles communautés urbaines).
• Elle a laissé aux maires des communes membres de la métropole leurs compétences en matière d’occupation et d’utilisation du sol

Mais, la commission n’a pas remis en cause le transfert de la voirie et des transports scolaires du  Département à la Métropole, ni celui de la compétence économique du Département ou de la Région en cas l’absence de convention entre les collectivités.

Sous réserve de ce dernier point, la Métropole s’apparente désormais à une « super-communauté urbaine.

POLES MÉTROPOLITAINS

Le pôle métropolitain réunit, sur une base volontaire, des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 450.000 habitants et dont l’un des membres a une population de plus de 200.000 habitants (par exemple : Metz-Nancy).

Cette disposition ne concerne pas la Gironde.

LES COMMUNES NOUVELLES

Le projet du gouvernement prévoyait la création de communes nouvelles par le Préfet, en cas d’accord de tous les conseils municipaux, sans consultation de la population.

• La commission généralise l’organisation d’une consultation des électeurs sur la création de cette nouvelle collectivité. La majorité devra être réunie dans chaque commune concernée.

La commission prévoit que la modification des limites départementales et régionales découlant de la création d’une commune nouvelle est soumise à l’accord des conseils généraux et régionaux. En cas de désaccord, la modification est opérée par la loi et non par le décret comme le prévoit le projet de loi.

• La commission supprime la « prime » à la création de communes nouvelles constituée par une majoration annuelle de la dotation forfaitaire des communes nouvelles de 5 % prélevée sur l’enveloppe affectée à la dotation globale de fonctionnement.

Les autres dispositions sont maintenues, notamment celles relatives aux communes déléguées.

Le maire délégué demeure officier de l’état civil et de police judiciaire

REGROUPEMENT DES RÉGIONS ET DES DÉPARTEMENTS

Le projet du gouvernement prévoyait le regroupement de départements ou de régions sur l’initiative de l’un ou de l’ensemble des conseils généraux ou régionaux intéressés avec une consultation facultative des élections en cas d’unanimité des collectivités concernées.

• La commission a précisé qu’en cas de consultation, l’accord de la population sera recueilli dans chacun des territoires concernés, de manière à éviter qu’un territoire plus peuplé force un autre à se regrouper avec lui, en dépit de l’opposition commune de son conseil et de sa population.
• Elle a introduit une nouvelle procédurepermettant aux conseils généraux et au conseil régional qui le souhaitent, de solliciter du législateur, avec l’accord de la population, la création d’une collectivité spéciale se substituant à la région et aux départements qui le composent.

L’INTERCOMMUNALITÉ

Le projet du gouvernement prévoit que l’ensemble du territoire devra être couvert par des intercommunalités au plus tard en 2013.

Cet « achèvement de la carte de l’intercommunalité » s’effectuera selon un schéma départemental de coopération intercommunale adopté par le Préfet au plus tard le 31 décembre 2011.

Une fois ce schéma adopté, l’intercommunalité résultera soit du volontariat avant le 31 décembre 2012, soit des pouvoirs du préfet durant l’année 2013.

Dans le projet du gouvernement, l’établissement public de coopération intercommunale est créé par arrêté préfectoral avec l’accord des communes intéressées, recueilli auprès de la moitié au moins des conseils municipaux représentant la moitié au moins de la population totale de celles-ci (majorité simplifiée par rapport à celle actuellement exigée). En l’absence d’accord des communes, le préfet se voit reconnaître un pouvoir décisionnaire pour créer l’établissement, par une décision motivée, entre le 1er janvier et le 31 décembre 2013, après avoir recueilli l’avis de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDCI).

La même procédureest prévue pour modifier le périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou fusionner des établissements publics.

• La commission a supprimé le pouvoir d’appréciation du préfet pour mettre en œuvre le schéma départemental.Elle a conforté le rôle de la CDCI en prévoyant que les modifications adoptées, par elle, à la majorité des deux tiers sont intégréesdans la proposition préfectorale et non simplement prises en compte.

Mais, elle n’a pas remis en cause, les pouvoirs du préfet qui du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2013, pourront imposer le schéma départemental avant 2014 sauf avis contraire de la CDCI à la majorité des deux tiers.

La création ou la modification des structures intercommunales 

Les EPCI comprennent les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines.

La commission a modifié le texte sur plusieurs points :

• Le projet du gouvernement imposait un seuil de 5 000 habitants comme taille minimale d’une communauté de communes. Pour tenir compte de la diversité du territoire, la commission a supprimé ce seuil.
• Le rattachement d’une commune isolée à un EPCI nécessiteral’accord de ce dernier (et non plus seulement son avis) et le recours à la commission départementale de la coopération intercommunale en cas de désaccord du préfet. Ce rattachement ne pourra créer une discontinuité ou une enclave.
• Les communes concernées par la création d’un EPCI se prononceront non seulement sur le périmètre de ce dernier, mais également sur ses statuts, ce qui n’est pas actuellement une obligation.

Disposition non amendée : La fusion d’EPCI nécessite aujourd’hui l’accord unanime des organes délibérants et celui des communes à la majorité qualifiée des deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de leur population totale ou de la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. Le projet remplace l’accord des EPCI par un simple avis et précise que l’accord des communes doit comporter au moins un tiers des conseils municipaux des établissements à fusionner. La commune dont la population est la plus nombreuse doit se prononcer favorablement.

Seules les compétences obligatoires sont transférées au nouvel EPCI, les communes pouvant transférer des compétences optionnelles par délibération.

Syndicats de communes

Un processus identique à celui prévu pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre est également proposé pour mettre en œuvre les prescriptions du schéma départemental concernant les syndicats mixtes et les syndicats de communes.

Le préfet disposera d’un pouvoir discrétionnaire pour s’opposer à la création de syndicats intercommunaux qui seraient incompatibles soit avec le schéma départemental de coopération intercommunale, soit avec les objectifs définis par la loi en la matière.

La fusion de syndicats n’est plus soumise à l’accord de ces derniers, mais des seules communes qui les composent à la majorité qualifiée.

• Le projet du gouvernement prévoyait une large substitution des EPCI aux syndicats de communes et la dissolution de ces derniers, notamment, mais pas uniquement lorsque les périmètres étaient identiques. La commission maintient la possibilité de conserver un ou plusieurs syndicats à vocation technique (eau, assainissement, électricité…).

Les pays

Le régime juridique des pays est abrogé.

• Les structures qui les portent continueront cependant d’exister, qu’il s’agisse d’associations, de GIP ou de syndicats mixtes. En revanche, la coordination des collectivités territoriales qu’elles organisaient n’aura plus lieu que de manière informelle ou sur la base du droit commun, le cas échéant dans un cadre contractuel.

La commission départementale de la coopération intercommunale

Le gouvernement propose de modifier sa composition : 40% des sièges pour la représentation des communes au lieu de 60 %, 40 % pour les intercommunalités et les syndicats mixtes au lieu de 20 %, 15% pour le Département, 5% pour la Région.

• La commission a créé un collège des syndicats de communes (5 % des sièges) et, en conséquence, a abaissé de 15 à 10 % les sièges détenus par les départements.

Les compétences des intercommunalités

• La commission a rétabli la majorité qualifiée et les conditions démographiques en vigueur pour les transferts de compétences après la création d'un EPCI et pour la détermination de l'intérêt communautaire, à la place des dispositions du projet de loi prévoyant des majorités simples. 

• La commission a précisé les modalités du transfert automatique des pouvoirs de police. Dans trois domaines (l’assainissement, l’élimination des déchets ménagers et les aires des gens du voyage), les Maires pourront s’y opposer s’ils préfèrent continuer à exercer eux-mêmes le pouvoir de police correspondant. Dans le domaine de la voirie, le transfert restera facultatif.

LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

Actuellement, les collectivités locales peuvent agir dans tout domaine présentant un « intérêt local » (communal, départemental ou régional selon le cas), même en l’absence de texte prévoyant leur intervention.

Le projet du gouvernement mentionne qu’une loi précisera la répartition des compétences et des cofinancements dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales.

Toutefois, cette dernière fixe d’ores et déjà un principe limitant les interventions des Régions et Départements aux seules compétences attribuées par la loi et précise que lors de financements croisés, le maître d’ouvrage assure « une part significative » du financement.

• La commission a supprimé cette notion de « part significative ».

CONCLUSION 

Le texte amendé par la commission corrige certaines dispositions de la loi, notamment en matière d’intercommunalité ou dans les relations entre Métropole et communes membres.

Il ne modifie toutefois pas les notions essentielles : le conseiller territorial, le pouvoir du préfet dans l’intercommunalité, la suppression de la clause générale de compétence.

Le groupe socialiste a déposé cinq cents amendements.

15 Janvier 2010

Alain ANZIANI

[1] Soit huit métropoles possibles : Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux (714 00 habitants), Toulouse, Nantes, Nice,  Strasbourg. Au total, prés d’un habitant sur dix sera concerné.