L’INTERCOMMUNALITÉ
DANS LE PROJET DE REFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales comporte un Titre III consacré au « Développement et à la simplification de l’intercommunalité ».
A/ ACHÈVEMENT DE LA CARTE DE L’INTERCOMMUNALITÉ
Ø Un schéma départemental de coopération intercommunale[1] est adopté par le Préfet au plus tard le 31 décembre 2011
. Le schéma a pour objectifs d’établir une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, de supprimer les enclaves et discontinuités, de rationaliser les périmètres, de réduire le nombre de syndicats et de tirer les conséquences de l’abrogation du dispositif des pays.
. Le schéma est élaboré par le Préfet après avis des communes, EPCI et syndicats mixtes.
La Commission Départementale de Coopération Intercommunale peut l’amender à la double condition d’une majorité des deux tiers et du respect des objectifs de couverture intégrale et de suppression des enclaves et discontinuités.
La composition de la commission départementale de la coopération intercommunale sera dorénavant composée de 40 % de représentants des communes (au lieu de 60 %), de 40 % de représentants d’EPCI (au lieu de 20 %), de 15 % de représentants du département (sans changement) et de 5 % de représentants de la région (sans changement).
La liste des représentants des communes, des EPCI et des syndicats mixtes est établie par l’association départementale des maires. Le préfet en prend acte, sauf s’il y a d’autres candidatures.
. Le schéma est révisé tous les six ans.
Ø Du 1er janvier 2012, au 31 décembre 2013, les préfets disposent de pouvoirs leur permettant d’imposer le schéma départemental avant 2014.
. En 2012, le préfet est lié par l’avis de la CDCI et des communes.
Le préfet peut proposer de créer une communauté de commune, modifier son périmètre, ou fusionner des communautés existantes conformément au schéma départemental ou, en l’absence de schéma, au vu des objectifs définis par la loi.
Si l’évolution de la situation depuis l’adoption du schéma le justifie, le préfet peut s’écarter du schéma si la CDCI l’accepte à la majorité des deux tiers.
La création, la modification de périmètre ou la fusion de communautés sont prononcées par arrêté du préfet, après accord de la moitié des conseils municipaux des communes incluses dans le projet représentant la moitié de la population.
Le préfet peut également proposer la dissolution des syndicats de communes ou des syndicats mixtes en se fondant sur le schéma départemental ou en s’en écartant sous condition de la majorité qualifiée précédente.
. Si, en 2013, cette majorité n’est pas réunie, le préfet dispose de pouvoirs propres.
Il peut créer, modifier le périmètre ou fusionner des EPCI, dissoudre des syndicats de communes ou des syndicats mixtes fermés conformément au schéma départemental. La commission départementale de la coopération intercommunale dispose d’un pouvoir d’amendement à la majorité qualifiée.
. À partir du 1er janvier 2014, le Préfet peut intégrer les communes isolées ou celles qui provoqueraient une discontinuité territoriale.
Ø Les dispositions qui ont constitué le cadre juridique des pays sont abrogées.
B/ RENFORCEMENT DE L’INTERCOMMUNALITÉ
Le texte prévoit différentes mesures tendant à renforcer les compétences et les prérogatives des EPCI :
- la majorité nécessaire pour transférer des compétences des communes à l’EPCI est réduite à l’accord de 50% des communes représentant 50% de la population (plus de majorité qualifiée), sans droit de veto de la ville centre.
- l’intérêt communautaire. L’intérêt communautaire, aujourd’hui défini par les conseils municipaux dans les communautés de communes, sera déterminé par le seul conseil communautaire. Parallèlement, cette délibération, qui ne peut être prise actuellement qu’à la majorité des deux tiers du conseil dans les communautés urbaines et d’agglomération, pourrait être votée à la majorité simple dans les trois catégories de communautés.
- les pouvoirs de police spéciale du maire attachés à certaines compétences transférées à l’EPCI (assainissement, élimination des déchets, réalisation d’aires d’accueil des gens du voyage, organisation de manifestations sportives et culturelles dans les établissements communautaires, voirie) sont transférés par la loi au président de l’EPCI. Le maire reste toutefois l’autorité de police générale.
- Sur délibérations unanimes du conseil communautaire et des 2/3 des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population, une communauté peut décider la territorialisation de la DGF. Ce choix est renouvelé à chaque renouvellement municipal. Selon la même majorité, une communauté peut décider l’unification des taxes ménages selon des dispositions qui seront prévues par une loi de finances.
La dotation reversée aux communes se fera selon des critères prévus par la loi.
C/ GOUVERNANCE DE L’INTERCOMMUNALITÉ
L’élection des conseillers communautaires
dans les communes de plus de 500 habitants
Dés les prochaines élections municipales, les candidats au mandat de conseiller municipal et aux fonctions de délégué communautaire figureront sur une seule et même liste, les premiers de la liste siégeant au conseil municipal de leur commune et au conseil communautaire, les suivants de liste ne siégeant qu’au conseil municipal.
La répartition des sièges se fait à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne après attribution de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête (article L. 273-2).
Cette répartition a deux conséquences : la représentation des oppositions municipales au sein des conseils de communautés et l’application de la parité dans ces derniers.
Dans les communes de moins de 500 habitants :
Les délégués des communes sont automatiquement le maire et le cas échéant les conseillers municipaux dans l’ordre du tableau.
La composition du conseil
Actuellement, le nombre de délégués communautaires et la répartition des sièges entre les différentes communes reposent sur des accords passés entre les communes intéressées. Selon le gouvernement, il en résulterait des compositions de conseils communautaires hétérogènes et sans lien avec l’importance démographique des communes.
Dans le projet de loi, chaque commune disposera d’au minimum d’un délégué. Le nombre des délégués supplémentaires à répartir entre les communes sera déterminé en fonction de la population totale de la communauté. Le tableau ci-dessous (article 3) donne le nombre total des délégués de l’EPCI selon la strate démographique de chaque commune. Ces sièges seront répartis à la représentation proportionnelle avec application de la règle de la plus forte moyenne. Toutefois, aucune commune ne pourra disposer de plus de la moitié des sièges.
1 délégué par commune, puis :
EPCI de moins de 3 500 habitants : 6 délégués
De 3 500 à 4 999 habitants : 8
De 5 000 à 9 999 habitants : 10
De 10 000 à 19 999 habitants : 14
De 20 000 à 29 999 habitants : 18
De 30 000 à 39 999 habitants : 24
De 40 000 à 49 999 habitants : 30
De 50 000 à 74 999 habitants : 36
De 75 000 à 99 999 habitants : 42
De 100 000 à 149 999 habitants : 48
De 150 000 à 199 999 habitants : 56
De 200 000 à 249 999 habitants : 64
De 250 000 à 349 999 habitants : 72
Le nombre de vice-présidents sera limité. Il ne pourra excéder 20 % de l’effectif ni être supérieur à quinze vice-présidents sans toutefois être inférieur à quatre si la collectivité le souhaite.
Ces dispositions réduisent le nombre de délégués de 20%. Par exemple, pour la CUB, le nombre passerait de 120 actuellement à 107. Dans 60% des cas, elles augmentent la représentation des villes centres d’environ 10% (étude DGCL). Quant au nombre de vice-présidents, il est réduit de 45% en moyenne. Dans une communauté de 11 communes avec 8 000 habitants, il passe de 8 à 4.
Le régime indemnitaire des délégués
Le régime des délégués des communautés urbaines et d’agglomération est étendu à ceux des communautés de communes. Toutefois, l’indemnité serait, d’une part, plafonnée à 6% de l’indice 1015 et, d’autre part, devrait être comprise dans l’enveloppe constituée de l’indemnité du président et des vice-présidents.
TABLEAU COMPARATIF
Source : Assemblée des communes de France
| Législation actuelle | Projet de loi |
INTERCOMMUNALITÉTE Achèvement de la carte de l’intercommunalité
| Libre volonté des communes.
Art. L. 5210-1 CGCT
| Obligation légale. A compter du 1er janvier 2014, le préfet dispose de pouvoirs renforcés pour intégrer les dernières communes isolées et supprimer les éventuelles enclaves et discontinuités persistantes.
Art. 29 |
Schéma d’orientation de l’intercommunalité
| schéma d’orientation de l’intercommunalité
uniquement prévu par circulaire, dans un cadre limité (exercice clôt au 30 juin 2006).
Circulaire du 23 novembre 2005 dite de « relance de l’intercommunalité ».
| schéma départemental de coopération intercommunale adopté par le Préfet au plus tard le 31 décembre 2011
objectif : couverture intégrale du département par des communautés. Selon un référentiel national de délimitation des périmètres.
Pouvoir d’amendement de la CDCI, à la majorité des deux tiers ;
Révision du schéma tous les 6 ans.
Art. 16 et 17 |
Pouvoirs du préfet | Constitution des périmètres sur la base du volontariat communal avec compétence discrétionnaire du préfet.
Art. L. 5211-5, 18, 19 et 41-3 CGCT | Renforcement des pouvoirs du préfet en matière de délimitation des périmètres (création, extension, fusion).
Le préfet met en œuvre le schéma avant 2014.
Jusqu’à fin 2012, il est lié par l’avis de la CDCI. En 2013, il dispose de pouvoirs propres.
Art. 29
|
Composition de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) | Composition actuelle : 60% de maires, 20% de présidents d’EPCI, 15% de conseillers généraux et 5% d’élus régionaux.
Art .L 5211-43 CGCT | Nouvelle composition : 50% de maires, 30% de présidents d’EPCI, 15% de conseillers généraux et 5% d’élus régionaux.
Art. 26 |
Transfert de compétence | Majorité qualifiée nécessaire lors des transferts de compétences décidés par les conseils municipaux, avec accord de la commune la plus importante.
Art. L. 5211-17 CGCT | Passage à la majorité simple, avec un seuil de garantie pour les communes : 50% de communes représentant 50% de la population. Suppression du droit de veto de la commune centre. Art. 32 |
Intérêt communautaire
| Définition à la majorité qualifiée des conseils municipaux dans les CC ou à la majorité qualifiée du conseil communautaire dans les CA.
L. 5214-16 et L. 5216-5 CGCT | Définition de l’intérêt communautaire à la majorité simple par le seul conseil dans les communautés de communes et d’agglomération. Art. 32 |
Transfert des pouvoirs de police | Possibilité ouverte par la loi du 13 août 2004 d’un simple exercice conjoint des pouvoirs de police par la co-signature des arrêtés pris dans certaines matières strictement déterminées.
Art. L. 5211-9-2 CGCT | Transfert effectif des pouvoirs de police du maire au président de communauté dans les champs délimités par la loi du 13 août 2004. Suppression de la co-signature, remplacée par une simple communication pour information des arrêtés aux maires.
Art. 31 |
Gestion commune de biens | Principe de spécialité/ exclusivité. Par exception, convention de prestation de services (code des marchés publics).
Art. L. 5214-16-1 (CC) et L. 5216-7- 1 (CA) CGCT. | Possibilité d’une mise en commun des moyens entre communes et communauté sur la base d’un règlement de mise à disposition
Art. 34 |
Mutualisation des services | Possibilité de mettre à disposition, par voie conventionnelle, des services entre communes et communauté. Les modalités du remboursement de frais sont fixées contractuellement.
Possibilité également de mettre en place une gestion unifiée des personnels entre communes et communautés, prévue que par un simple alinéa incorporé dans un article global traitant de la position des agents en cas de transfert de compétence.
Art. L. 5211-4-1 II CGCT | Création d’un cadre juridique propre à l’administration locale unique. Fonctionnement des services dits « communs » très proche de la mutualisation des services « classique » (transfert du lien hiérarchique, mise à disposition de plein droit des agents...)
Remboursement de frais opéré via une ponction de l’attribution de compensation dans le cadre de la gestion unifiée/ dans les conditions définies par décret pour la mutualisation classique.
Le cas des communautés à fiscalité additionnelle n’est pas traité.
Art. 33 |
Mode de désignation des conseillers communautaires | Election des conseillers communautaires par les conseils municipaux des communes parmi leurs membres, au scrutin secret à la majorité absolue.
Libre accord des communes membres sur la répartition des sièges, fixée dans les statuts.
Art. L. 5211-7 et L. 5211-20-1 CGCT | Les premiers de la liste municipale sont également conseillers communautaires dans les communes de plus de 500 habitants.
Pondération des sièges au conseil fixée par la loi en fonction de la population totale de la communauté et du poids démographique de chaque commune membre.
Art. 2 et 3 |
Nombre de vice-présidents | le nombre de vice-présidents est librement déterminé par le conseil communautaire, dans la limite de 30% de son effectif total. Art. L. 5211-10 CGCT | 15 vice-présidents représentant au maximum 20% du conseil avec un minimum de 4.
Art. 3
|
Indemnités de fonction dans les Communautés de communes. | Pas de possibilité d’attribuer des indemnités de fonctions aux membres du conseil communautaire (hors VP et président), dans les CC.)
| Indemnités des conseillers communautaires. L’indemnité, plafonnée à 6% de l’indice 1015 est comprise dans l’enveloppe de l’indemnité du président et des VP. Art. 13 PJL démocratie locale |
Qualification juridique des communautés | Pas de classification formelle | Création de deux catégories :
EPCI: syndicats de communes et communautés (ainsi que les SAN).
Groupement de collectivités : EPCI, syndicats mixtes ainsi que divers organismes de coopération (inter-départementaux et inter-régionaux, type entente).
Art. 14 |
Fusion | Procédure : vote des conseils municipaux et communautaires.
Conséquences : alignement sur le régime le plus intégré (fiscal et compétences).
Art. L. 5211-41-3 CGCT | Procédure : -consultation de la CDCI sur les projets de fusion, -révision du périmètre des EPCI lors de leur fusion en permettant au préfet d’intégrer des communes membres d’autres EPCI, - avis simples des conseils communautaires - vote des conseils municipaux (1/3 au moins des CM de chaque EPCI).
Conséquences : instaurer un régime transitoire de convergence des compétences (période de lissage de deux ans).
Art. 20
|
SYNDICAT
| Fusion uniquement si l’un des EPCI au moins est à fiscalité propre.
Substitution de la CC aux syndicats en cas d’identité de périmètre réservée aux seuls cas de création de communautés.
Art. L. L. 5211-41- 3 et L. 5214-21 CGCT | Fusion autorisée pour tout type de syndicat sauf les syndicats mixtes ouverts.
Dissolution de syndicat facilitée dans l’hypothèse où ce dernier a transféré l’intégralité de ses compétences, à un syndicat mixte ou s’il ne compte plus qu’un membre.
Substitution des communautés de communes aux syndicats en cas d’identité de périmètre étendue aux hypothèses d’extension et de fusion. Art. 22 à 24 |
PAYS | Constitution libre des pays sous format syndicat mixte, association ou GIP. Art. 22 de la loi Voynet | Abrogation de l’art. 22 de la loi Voynet : limitation de la formule des pays aux seuls espaces déjà organisés sous cette forme. Art. 25 |
|
|
|
COMMUNES NOUVELLES | Loi du 16 juillet 1971 dite « Marcellin » (qui tendait à promouvoir, de façon systématique, des fusions de communes, en instituant des plans de regroupement pour lutter contre la multiplication des communes). Echec des dispositions en cause. | Substitution, à l’ancien dispositif de fusion, issu de la loi dite « Marcellin » de 1971. Peut concerner (sur la base du volontariat) : aussi bien des communes contiguës, à l’extérieur ou à l’intérieur d’une communauté que la transformation d’un groupement en commune nouvelle. Possibilité de conserver au sein de la commune nouvelle une représentation institutionnelle des anciennes communes sous le nom de « communes déléguées » sauf décision contraire du conseil municipal de la commune nouvelle
Art. 8, 9 et 10 |